Conteúdo Jurídico

Direito Administrativo

08 nov 2022, 04:17

por: Marcela Pedrosa Barros

RESUMO: Este artigo se propõe a abordar os impactos provocados na administração e na gestão pública em virtude da pandemia do vírus COVID-19, dando ênfase ao cenário econômico. Para tanto, necessário se faz analisar o que se entende por gestão pública, bem como as suas particularidades e distinções no que toca à gestão privada. O objetivo é trazer uma visão crítica e instigar os leitores quanto a este tema tão em voga e importante no cenário atual.

ABSTRACT: This article aims to address the impacts caused on public administration and management due to the COVID-19 virus pandemic, emphasizing the economic scenario. Therefore, it’s necessary to analyze what is meant by public management, as well as it’s particularities and distinctions with regard to private management. The objective is to bring a critical view and instigate readers about this topic that is so in vogue and important in the current scenario.

Palavras-chave: Gestão pública; Administração pública; Prerrogativas; Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado; Limitações; Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público; Orçamento Público; Impactos COVID-19.

SUMÁRIO: 1. INTRODUÇÃO. 2. DESENVOLVIMENTO. 2.1. CONCEITO DE GESTÃO PÚBLICA. 2.2. O PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO. 2.3. CONCEITO DE INTERESSE PÚBLICO. 2.4. O ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO. 2.5. OS IMPACTOS NA GESTÃO PÚBLICA PROVOCADOS PELA PANDEMIA. 3. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA. 4. METODOLOGIA. 5. ANÁLISE DOS RESULTADOS. 6. CONCLUSÃO. 7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1.INTRODUÇÃO

O presente artigo visa a diagnosticar, mediante os conceitos de administração e gestão públicas, os impactos provocados pela pandemia do vírus COVID-19 nos cofres públicos, bem como as consequências atuais e futuras para os interesses da coletividade.

Para tanto, serão utilizados livros e artigos doutrinários sobre gestão e administração pública, bem como estudos já feitos e projetados por meio de artigos científicos de profissionais da área relacionados à COVID-19 e seus impactos sobre o orçamento público.

Objetiva-se, portanto, instigar os leitores sobre tema de suma relevância à população mundial e, em especial, aos brasileiros, posto que serão esses que sofrerão diretamente os impactos provocados nas contas públicas.

2.DESENVOLVIMENTO

2.1. CONCEITO DE GESTÃO PÚBLICA

De início, importa esclarecer o que se entende por gestão pública, bem como as suas nuances e distinções no que toca à gestão privada.

Em apertada síntese, é possível conceituar gestão pública como o conjunto de conhecimentos e técnicas da Administração voltados para a gestão de setores e instituições públicas. É, portanto, a administração na iniciativa pública, voltada para políticas de relevante interesse coletivo, tais como a asseguração dos direitos fundamentais de segunda geração como saúde, moradia, trabalho, educação e redução das desigualdades sociais.

Difere-se, logo, da iniciativa privada, primordialmente por ser esta direcionada às atividades econômicas, papel que não incube ao Estado, mormente os princípios constitucionais da livre iniciativa e livre concorrência (vide artigo 173 da Constituição Federal de 1988).

Sabendo-se disso, percebe-se o importante papel desempenhado não apenas pelo Estado, mas também pelos entes da administração indireta, pelos agentes privados delegatários de serviços públicos e entidades do terceiro setor, na consecução da gestão pública, a qual busca, em última análise, o interesse público primário, qual seja, os interesses da coletividade.

A fim de assegurar tão relevantes direitos aos administrados, necessário se faz atribuir-se determinadas garantias à Administração, que amparada pelo supraprincípio da supremacia do interesse público sobre o privado, goza de prerrogativas não extensíveis ao setor privado, as quais serão melhores explanadas no tópico subsequente.

2.2. O PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO

De acordo com a doutrina majoritária, de que é exemplo Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado é o princípio geral do direito inerente a qualquer sociedade, e também condição de sua existência, ou seja, um dos principais fios condutores da conduta administrativa.[1] Isso porque, a própria existência do Estado somente tem sentido se o interesse a ser por ele perseguido e protegido for o interesse público, isto é, o interesse da coletividade.

Tal princípio remonta, segundo a doutrina majoritária, a meados do século XIX, quando o direito deixa de ser concebido tão somente como um instrumento de garantia de direitos individuais e passa a focar na consecução da justiça social e do bem comum.

Nota-se, portanto, uma mudança no conceito de Administração Pública patrimonialista e burocrática, que cede espaço para o modelo de Administração gerencial. Este último trata-se de um modelo normativo (baseado em leis), que concentra esforços no controle de resultados da máquina pública. [2]

O enfoque maior passa a ser, portanto, nos objetivos da administração pública, prezando pela autonomia dos gestores e funcionários públicos. Ademais, verifica-se nesse modelo a flexibilização e descentralização da gestão, reduzindo os níveis hierárquicos que marcaram o modelo burocrático.

A proposta, portanto, passa a ser o incentivo e a internalização na rotina da administração pública de procedimentos que levem em consideração a atuação coletiva (diferentes agentes sociais) na elaboração de políticas públicas e a participação social nos processos de tomada de decisão. Além disso, estimula-se a competição dentro das organizações públicas e entre organizações públicas e privadas a fim de garantir a prestação de serviços com maior qualidade.

Tal mudança pode ser atrelada, de certo modo, ao segundo supraprincípio que rege a Administração Pública, qual seja, a indisponibilidade do interesse público sobre o privado. Segundo esse, sendo os interesses qualificados como próprios da coletividade, não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por serem inapropriáveis. Assim, ao órgão administrativo, cabe apenas curá-lo, já que não lhe é propriedade.

2.3. CONCEITO DE INTERESSE PÚBLICO

A superação da noção pura e simples de supremacia do interesse público favorece e torna mais efetivo o controle jurisdicional da atividade administrativa, uma vez que impõe ao juiz (guardião da Constituição e das leis) o dever de perquirir acerca da conformação constitucional ou legal das escolhas da Administração Pública, mas agora com base em efetivas justificativas e motivações e não limitado ao quase intransponível dogma da prevalência prima facie do interesse público.[3]

Nessa toada, para Celso Antônio Bandeira de Mello, o “interesse público deve ser conceituado como o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem”. (BANDEIRA DE MELLO, 2005, p. 51).

Por outro lado, Marçal Justen Filho propõe uma conceituação negativa de interesse público, ou seja, seria este tudo aquilo que não é interesse privado. Assim, o interesse público não se confundiria com o interesse do Estado, já que este é sim instrumento de realização daquele. O interesse público sequer seria essencialmente de titularidade do Estado, já que existem interesses públicos não estatais, como o caso do chamado terceiro setor. Por outro lado, sob as balizas de uma Constituição republicana e democrática como a nossa, não se pode entender o Estado senão como instrumento de satisfação dos interesses públicos, ou seja, a consecução dos direitos fundamentais, instância última de legitimação da própria estrutura estatal (JUSTEN FILHO, 2005, p. 37).

Do mesmo modo, “nenhum ‘interesse público’ se configuraria como ‘conveniência egoística da administração pública’”, já que o chamado interesse secundário ou interesse da Administração Pública não é público, sendo sequer verdadeiro interesse, mas mera conveniência circunstancial. Nem se confunde com os interesses do agente público, que deve pautar suas ações segundo os interesses da coletividade abstratamente considerada, e não interesses privados e egoísticos. O Estado “somente está legitimado a atuar para realizar o bem comum e a satisfação geral” (JUSTEN FILHO, 2005, p. 39).

Da análise acima, fica clarividente não ser o interesse público conceito unívoco. Todavia, para melhor compreendê-lo, necessário se faz esclarecer que por interesse público primário se entende o verdadeiro interesse a que se destina a Administração Pública, pois este alcança o interesse da coletividade e possui supremacia sobre o particular. O interesse público secundário, por sua vez, diz respeito tão somente ao interesse patrimonial do Estado, logo, trata-se dos casos em que a atuação estatal se dá em pé de igualdade com os particulares, desprovida, portanto, da supramencionada supremacia.

2.4. O ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO

Segundo Aliomar Baleeiro, o orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do País, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. [4]

Para tanto, o texto constitucional da Carta Magna de 1988, bem como algumas legislações infraconstitucionais, em especial a Lei n.º 4.320/64 e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101/2000), preveem determinados limites, a fim de assegurar a sustentabilidade das contas públicas.

Ocorre que, o processo de elaboração do orçamento é deveras complexo, em especial em um país populoso como o Brasil, que conta atualmente com aproximadamente duzentos e doze milhões de habitantes.

Nessa toada, ganha relevo o processo de planejamento orçamentário, o qual envolve várias etapas, porém três delas ganham destaque: a aprovação da Lei do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).

Para organizar e viabilizar a ação pública, o PPA declara as políticas e metas previstas para um período de quatro anos, contados a partir do segundo ano de mandato do Chefe do Executivo, assim como os caminhos para alcançá-las. A LDO e a LOA, por sua vez, devem estar alinhadas às políticas e metas presentes no PPA, sendo elaboradas anualmente.

Enquanto a LDO determina quais metas e prioridades do PPA serão tratadas no ao seguinte, trazendo obrigações de transparência para o controle social, a LOA é elaborada detalhando os gastos que serão realizados pelo governo: quanto será gasto, em que área (saúde, educação, segurança pública, etc.) e para que.

A ideia, portanto, é finalizar cada exercício com a Lei Orçamentária Anual aprovada para o ano seguinte, ou seja, com todo o detalhamento dos gastos e receitas. Por sua importância e complexidade, tal peça orçamentária é estruturada em três documentos, quais sejam: orçamento fiscal, orçamento da seguridade social e orçamento de investimento das estatais.

Ocorre que, nem sempre é possível se prever todos os gastos que serão necessários ao longo do exercício, em especial aqueles decorrentes de fatos imprevisíveis e extraordinários, a exemplo do que ocorreu com o advento da pandemia da COVID-19, contexto em que importa acionar os instrumentos legais e constitucionais já previstos, a exemplo dos créditos adicionais extraordinários, dos empréstimos compulsórios, dentre outros, bem como, em última instância, criar mecanismos temporários, a fim de resguardar as contas públicas (a exemplo da Emenda Constitucional de n.º 106/2020).

2.5. OS IMPACTOS NA GESTÃO PÚBLICA PROVOCADOS PELA PANDEMIA

Segundo estudos realizados por grupo de pesquisadores especializados em mudança do clima e economia, da Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanças Climáticas Globais (Rede CLIMA), do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI), os impactos da pandemia da COVID-19 na gestão pública poderão ser verificados até 2045.

De acordo com o coordenador do grupo, Edson Domingues, “Um dos aspectos de longo prazo dos efeitos da pandemia é o impacto sobre emprego, mercado de trabalho e das próprias fatalidades sobre a geração de consumo e renda”.[5]

O professor do Departamento de Economia da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), explica que, no modelo socioeconômico utilizado, o número de mortes causadas pela COVID-19 foi um dado determinante para compreender a extensão dos efeitos sobre a economia. Para a simulação, os pesquisadores consideraram os registros de mortes resultantes de infecção por COVID-19 divulgados pelo Ministério da Saúde em 2020 e início de 2021, cumulativamente. Os pesquisadores utilizaram ainda dados sobre rendimento médio da PNAD COVID-19 e parâmetros médios de expectativa de vida, regionalizados e por grupos etários. Foram estimados a perda potencial de renda e de consumo no ciclo de vida das pessoas que morreram.

“No futuro, serão menos pessoas consumindo, gerando renda. O horizonte de análise indica que no longo prazo haverá impactos econômicos diversos pela redução da população na economia. O próprio emprego, que é afetado no curto prazo, gera efeitos no longo prazo”, explica Domingues.[6]

De acordo com o estudo, os efeitos de perda potencial de consumo são mais elevados em 2021 devido ao aumento no número de óbitos, revelando também a heterogeneidade regional devido às especificidades do processo de infecção, sua severidade e, em certa medida, capacidade de atendimento da rede de saúde, a qual foi saturada em algumas unidades da federação.

Os pesquisadores indicam que os estados mais atingidos pela doença tiveram as infraestruturas de saúde impactadas e que, no longo prazo, haverá novos custos econômicos para atender novas demandas decorrentes das sequelas apresentadas pela doença.

Verifica-se, portanto, que inevitavelmente a pandemia gerada pelo vírus da COVID-19 trará consequências significativas para a sociedade contemporânea, seja redefinindo as relações de trabalho, seja alterando a forma de se produzir e fazer negócios, bem como a forma de se viver e se comportar.

Nesse novo contexto de transformações, o setor público passará por grandes desafios para se adaptar, de forma célere, às novas mudanças exigidas pela população, redefinindo prioridades, como a ampliação de uma rede de proteção social, e construindo novos canais de entrega de serviços e de utilização de forma mais eficiente dos recursos públicos.

O aumento da desigualdade e da perda de renda de parcela significativa da população, tem levado a um movimento de saída de estudantes da rede particular para a pública, o que tende a pressionar, ainda mais, os gastos de estados e municípios com educação nos próximos anos.

Por outro lado, a aceleração dos serviços digitais amplia o alcance dos serviços públicos com redução de seus custos em várias outras áreas.

Assim, dentro desse quadro de grave crise fiscal, o governo federal, os estados e municípios terão que buscar novos instrumentos para atender às novas necessidades que se impõe.

3. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

Na parte inicial da presente obra, foram consultados renomados autores, a exemplo de Hely Lopes Meireles e Rafael Rezende de Oliveira, utilizados quando dos conceitos introdutórios acerca do direito administrativo, a exemplo do princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.

Do mesmo modo, quando da conceituação de gestão pública, utilizou-se de Marco Aurélio Marques Ferreira, para quem “Gestão Pública é um termo usado, de forma ampla, para definir o conjunto de atividades que envolvem a aplicação dos conhecimentos teóricos da Administração e das Ciências Gerenciais no setor público ou no processo de interação com esse setor”. [7]

Ademais, acerca do orçamento público, buscou a autora as lições do emérito Harrison Leite, referência do Direito Financeiro da atualidade.

Por fim, no que toca especificamente ao impacto da pandemia da COVID-19 na gestão pública, através de pesquisas a artigos científicos publicados e outrora mencionados, bem como da entrevista a profissionais de diversas áreas (detalha-se no tópico subsequente, qual seja, metodologia), a autora exarou as suas conclusões no presente trabalho, endossando e/ou discordando de alguns outros.

4. METODOLOGIA

A pesquisa pode ser analisada como um procedimento formal com técnicas que determinam o pensamento reflexivo na procura de um tratamento científico, e se constitui em um norte para conhecer a realidade estudada, tendo como objetivo apresentar respostas ao problema apresentado nesta pesquisa para desenvolver uma determinada abordagem (LAKATOS E MARCONI, 1987).

Para Severino (2000), o conceito de metodologia versa sobre:

[...] um instrumental extremamente útil e seguro para a gestação de uma postura amadurecida frente aos problemas científicos, políticos e filosóficos que nossa educação universitária enfrenta. [...] São instrumentos operacionais, sejam eles técnicos ou lógicos, mediante os quais os estudantes podem conseguir maior aprofundamento na ciência, nas artes ou na filosofia, o que, afinal, é o objetivo intrínseco do ensino e da aprendizagem universitária. (SEVERINO, 2000, p.18)

Na construção desse estudo, foi traçado um percurso metodológico, onde houve a caracterização da pesquisa como pesquisa teórica, com análise documental e pesquisa bibliográfica em livros da área, artigos científicos, e afins, referentes ao tema exposto. Quanto ao método de abordagem este estudo é classificado como qualitativo e com enfoque descritivo.

Sua natureza é bibliográfica, utilizando pesquisas anteriores, documentos impressos e artigos já trabalhados por outros pesquisadores e devidamente registrados, com análise documental. Zanella (2010) enfatiza que a fonte direta dos dados na pesquisa qualitativa é o ambiente natural, e o pesquisador, a principal ferramenta desse processo.

Quanto ao enfoque da pesquisa podemos classificá-la como sendo de natureza descritiva, já que se presta a descrever as características de um determinado fato ou fenômeno. Segundo Bardin (2001), a descrição analítica funciona segundo procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição de conteúdo das mensagens, ou seja, trata-se da maneira como o significado da informação é analisado.

Assim sendo, para a confecção do presente trabalho foram realizadas amplas pesquisas por meio de obras doutrinárias e científicas sobre os temas abordados, bem como mediante entrevistas com profissionais das áreas do direito, da saúde e da economia.

De início, procedeu-se ao estudo dos temas correlatos, em especial gestão pública e conceitos introdutórios do Direito Administrativo, por meio de obras doutrinárias de renomados autores, como Rafael Rezende de Oliveira e Hely Lopes Meireles.

Em seguida, foram entrevistados gestores públicos, como a Procuradora do Estado de Pernambuco, Suely Virgínia Pedrosa Barros e o aposentado auditor da Receita Federal, graduado em Direito, Administração e Ciências Contábeis, Eros de Barros Correia, bem como o médico Caio Vieira de Oliveira Lavôr e o economista Thiago Kramer, que ajudaram na confecção deste trabalho de conclusão de curso.

Por fim, tendo em vista a atualidade do tema e os incertos efeitos futuros provocados pela pandemia da COVID-19, a análise aqui exposada teve como base inúmeros artigos científicos de profissionais da área, tendo a autora exarado na presente obra as suas opiniões.

5. ANÁLISE DOS RESULTADOS

Verificou-se, após os estudos e pesquisas desenvolvidos, que os dados da COVID-19 na gestão pública poderão ser verificados até 2045. Nesse sentido, pesquisa desenvolvida por grupo de pesquisadores especializados em mudança do clima e economia, da Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanças Climáticas Globais (Rede CLIMA), do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI).

De acordo com o coordenador do grupo, Edson Domingues, “Um dos aspectos de longo prazo dos efeitos da pandemia é o impacto sobre emprego, mercado de trabalho e das próprias fatalidades sobre a geração de consumo e renda”.[8]